行政審批與行政許可

當前，在學習貫徹《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）中，不少同志以提請全國人大常委會審議的行政許可法草案說明中解釋的行政許可“就是通常所說的行政審批”為由，認為行政審批就是行政許可，把行政審批與行政許可完全等同起來，這種認識是不對的。

行政審批與行政許可，都是一種具體行政行為，它們之間有著十分密切的聯系，但兩者并不完全等同。請看《法學詞典》的解釋：行政審批行為，指國家行政機關審核并決定是否批準相對一方某種要求的行政活動。如上級國家行政機關對于下級國家行政機關請示報告的審批行為等。行政許可行為，指國家行政機關對不特定的一般人依法負有不作為義務的事項，在特定條件下，對特定對象解除禁令，允許他作為的行政活動。行政許可法對行政許可的立法界定是“指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”由此可見，行政審批是按審批主體所作的界定，即由行政機關做出的審批行為，面比較寬。而行政許可的主體是行政機關，對象是公民、法人或者其他組織，內容是準予申請人從事特定活動。因此，行政審批和行政許可不是一種等同關系，而是一種包容與被包容的關系。那種行政許可“就是通常所說的行政審批”，應理解為便于認識行政許可現象所作的一種通俗解釋。

現實中對行政許可的認識有兩種傾向：一種是認為把行政許可的概念解釋得大一些好，這樣行政許可法的適用范圍就廣一些，就能夠規范和解決一些問題；另一種是認為把行政許可的概念解釋得小一些好，可以把本部門的審批事項排除在外，不受行政許可法的規范和調整。這兩種傾向都不利于正確發揮行政許可法的規范和調整作用。如果把行政審批行為與行政許可等同起來，實際上執行不了。在行政管理中，如何劃分許可和非許可審批項目，很有必要搞清楚這個問題。根據行政許可法有關行政許可的定義和特征，立足于對現行審批制度的規范管理、平穩過渡，對行政審批項目區別“許可”和“非許可”兩類管理，是符合行政管理實際的。對許可類審批項目嚴格按照行政許可法的規定實施；對非許可類審批項目暫不受行政許可法的規范和約束。

根據行政許可法對行政許可的立法界定，行政許可有以下特征：一是行政許可是依申請的行政行為。行政相對人提出申請，是頒發行政許可的前提條件；二是行政許可是一種經依法審查的行政行為。行政許可并不是一經申請即可取得，而要經過行政機關的依法審查，審查的結果是頒發或者不頒發行政許可；三是行政許可是一種外部管理型行政行為。行政許可法律關系的主體是對外行使行政管理職權的行政機關和受行政機關管理權限約束的相對人，即公民、法人或者其他組織；四是行政許可是一種授益性行政行為。行政許可是賦予行政相對人某種權利和資格，是一種準予當事人從事某種活動，使其取得利益的行為，因此是授益性行為；五是行政許可是一種要式行政行為。行政許可除了要遵循法定程序外，還應以正規的文書、格式、日期、印章等形式予以批準。行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋印章的許可證、執照或其他許可證書。由于行政許可現象十分復雜，有關行政許可的理論和認識還在發展完善之中，實踐中對某一行政行為是否屬于行政許可，還需要對行政許可行為相近或相似的行為予以識別和鑒別。

行政許可法第3條第2款規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”根據這一規定，內部行政審批行為不屬于行政許可。在實踐中，內部行政審批包括兩個方面：一是在政府內部，有關行政機關對其他機關（包括行政機關、國家權力機關、司法機關以及政黨、團體等組織）人事、財務、外事等事項的審批。人事、財政、外事工作等主管部門對其他機關的人事、財務和外事事項的審批，雖然也符合行政許可的一些特點，但他行使的不是社會管理職能，其對象是特定的國家機關，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可。二是在行政機關內部，上級行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關或者直屬事業單位有關事項的審批。在日常行政管理工作中，我國各級行政機關經常受理下級行政機關對工作中一些重要計劃、規劃、決策以及貫徹執行國家法律、法規和國家方針政策中有關請示報告事項的審批，作為有隸屬關系的上級國家機關要予以審查批準。另外，我國的行政部門有不少還直接管理著一些國家出資興辦的事業單位，也少不了要對這些事業單位的各種事項進行審批。但這種審批是一種內部行政法律關系，是基于行政機關對這些事業單位的直接隸屬關系，是行政機關內部上下級領導關系的一種體現，不同于作為外部行政法律關系的行政許可。同時，行政機關對下屬事業單位在管理中的有關事項的審批，其審批權來源于國家出資，也不同于行政機關對一般性社會事務的管理。因此，這些審批不屬于行政許可，不適用行政許可法。但在上級對下級報批事項的審批中，也有一些是下級行政機關受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權限，經同級行政機關審查提出意見后，報上級行政機關審查批準，這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環節，適用于行政許可法。

弄清了什么是行政審批和行政許可，就不會把本不具有行政許可性質和特點的審批項目納入行政許可法的調整范圍。如國家稅務總局在貫徹實施行政許可法的準備工作中，全面清理了稅務行政審批項目，經國務院最終確認，在保留的54項稅務行政審批項目中，其中行政許可項目6項，非許可審批項目48項。對于非許可類的行政審批項目暫不受行政許可法的約束。這樣確定，有利于正確發揮行政許可法的規范和調整作用，增強行政許可法的執行效果，樹立行政許可法的法律權威。