全國奶業發展規劃（2009-2013年）

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團畜牧(農牧、農業)廳(局、委、辦)、發展改革委、商務主管部門、經委(經貿委、工業主管部門)：

為貫徹落實《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和規劃綱要》精神，促進奶業恢復和振興，推進現代奶業建設，農業部、國家發展改革委、工業和信息化部、商務部共同研究制訂了《全國奶業發展規劃(2009-2013年)》，現印發給你們。請結合本地區奶業發展實際，抓緊制定實施計劃，盡快部署落實。

附件：《全國奶業發展規劃(2009-2013年)》

二〇一〇年六月八日

奶業是現代農業的重要組成部分。促進奶業持續健康發展，是優化農業結構、增加農民收入、改善居民膳食結構、增強國民體質的需要。為切實保障奶業持續健康發展，根據《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》、《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和振興規劃綱要》，特制定本規劃，規劃期為2009-2013年。

一、我國奶業發展現狀及面臨的形勢

進入新世紀以來，我國奶業以市場為導向，強化政策支持，實施優勢產業布局，推進發展方式轉變，產業規模、產業結構和生產水平得到大幅提升，實現了持續快速發展。

(一)奶牛存欄快速增加，奶類總產量大幅增長。2008年，全國奶牛存欄達到1233.5萬頭，是2000年的2.5倍;奶類產量3781.5萬噸，是2000年的4.1倍。我國奶類產量已躍居世界第三位，成為奶類生產大國。

(二)奶牛生產區域化進程加快，產業集中度明顯提高。2008年，內蒙古、黑龍江、河北等13個優勢省(區、市)奶牛存欄占全國84.3%，與2000年基本持平;牛奶產量占全國88.3%，比2000年提高了10個百分點，產業集中度進一步提高。同時，優勢區域內部布局也進一步優化，涌現了一大批奶牛養殖大縣。

(三)奶牛規模養殖加快推進，發展質量進一步提升。2008年，全國存欄20頭以上的奶牛規模養殖比例達到36%，比2003年提高了9個百分點;奶牛單產水平達到4800公斤，比2000年提高了40%。擠奶機械化水平顯著提高，2008年底達到66%。

(四)乳制品加工業飛速發展，生產規模迅速擴大。2008年，規模以上乳制品企業達到791家，比2000年增加414家;實現工業產值1555.8億元，是2000年的8倍;前10家大型骨干企業乳制品工業產值占全行業的47.5%。

(五)乳制品產量持續增加，產品種類豐富多樣。2008年，全國規模以上企業乳制品產量1810.6萬噸，其中液態乳產量1525.2萬噸，分別是2000年的7.7倍和11.2倍。目前，市場上巴氏殺菌乳、超高溫滅菌乳、酸乳、乳粉、干酪、奶油、煉乳等產品種類齊全，基本滿足了城鄉居民多樣化的消費需求。

(六)乳品消費同步增長，城鄉居民消費水平不斷提高。2008年，城鎮居民人均乳品消費量22.72公斤，比2000年增長56.8%;農村居民人均4.81公斤，為2000年的3.9倍;城鎮居民家庭人均乳品消費金額比2000年增長了1.8倍。

但是，我國奶業在快速發展的同時，一些長期積累的矛盾和問題日益凸顯。一是養殖方式落后。小規模散養戶仍是生鮮乳生產的主體，專用飼草飼料缺乏，飼養方式粗放，高產奶牛比例不高，單產水平與國外發達國家相比差距較大，成母牛平均單產不足5噸。二是乳品質量安全監管依然薄弱。生鮮乳收購站點數量多，條件參差不齊，開辦主體復雜，監管難度大;乳品質量安全保障體系不健全，監管力量不足。三是乳制品市場秩序不規范。一些乳制品企業缺乏穩定的奶源基地，淡季壓價、旺季爭搶奶源的現象時有發生;部分乳制品企業為搶市場打價格戰和廣告戰，炒作概念，不落實復原乳標識制度，誤導消費者。四是原料奶定價機制不合理。奶農組織化程度低，乳制品企業單方面決定生鮮乳價格，奶農利益難以保證。五是消費市場培育滯后?？茖W消費的觀念和習慣尚未形成，乳品消費市場培育滯后于奶業發展。這些深層次矛盾和問題，與嬰幼兒乳粉事件、國際金融危機等多重因素疊加，交互影響，使得2008年下半年以來，我國乳品消費萎縮，乳粉進口大幅增加，出口下降，乳制品企業經營困難，生鮮乳價格持續下行，奶牛養殖虧損嚴重，奶業面臨前所未有的嚴峻挑戰。

當前，我國奶業正處于從數量擴張向整體優化、全面提高產業素質轉變的關鍵時期，還有很大的發展空間和潛力。從消費市場看，城鎮居民的人均乳品消費量只有世界平均水平的1/4，農村居民的人均乳品消費量只有城鎮居民的1/5，隨著人口增長特別是城鎮人口大量增加、城鄉居民收入持續較快增長和消費結構不斷改善，乳品消費需求增長空間巨大。從資源條件看，奶牛存欄已突破1200萬頭，還有1000多萬頭牦牛、2000多萬頭水牛和500多萬只奶山羊資源可供開發，農區種植業結構調整和飼草產業穩步發展，牧區生態逐步恢復，近7億噸可用作飼料的農作物秸稈還有40%左右的利用空間，奶業發展相關資源還有較大的開拓潛力。從政策環境看，《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》、《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和振興規劃綱要》、《乳制品工業產業政策》相繼出臺，國家扶持奶業發展的政策日趨完善，規范奶業發展的管理制度逐步健全。各級政府把發展奶業擺在重要位置，加大政策落實和資金扶持力度。只要采取有效措施，因勢利導，就能化危機為機遇，促進奶業持續健康發展。

二、保障奶業持續健康發展的指導思想和基本目標

(一)指導思想

全面貫徹落實黨的十七大精神，以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以市場為導向，以質量安全為核心，以促進產業鏈各環節協調發展為根本，推動科技進步，轉變發展方式，夯實奶業基礎，強化乳品質量安全監管，加快建設現代奶業，滿足城鄉居民日益增長的乳品消費需求。

切實保障奶業持續健康發展，必須堅持以下原則：

--著眼當前和立足長遠相結合。既要采取有效措施，幫助奶農和企業渡過難關，恢復消費信心，穩定奶業生產;又要立足長遠，著力強化奶業發展基礎建設，解決制約奶業發展的深層次矛盾和問題，全面提高科技含量和產業素質，促進產業升級。

--市場調節和政府扶持相結合。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，利用市場機制，推動企業和奶農提高自身素質，促進產業升級。同時，通過政府扶持，幫助企業和奶農克服困難，增強奶業抗御風險的能力，保護奶業基本生產能力，鞏固奶業發展的基礎，加快轉變奶業發展方式。

--強化監管和規范引導相結合。把保障乳品質量安全放在優先地位，堅定不移推進乳品行業清理整頓，全面加強以質量安全為核心的制度建設，消除產業鏈各環節的監管漏洞。規范市場秩序，鼓勵企業和奶農建立各種形式的利益聯結機制，構建互利共贏的產業化經營新格局。

--突出重點與全面發展相結合。扶持奶業重點產區，發揮區域優勢，提高準入門檻，培育骨干企業，促進養殖、加工與消費協調發展。同時，兼顧地方品種和民族特色，實現奶業全面發展，滿足多樣化的消費需求。

(二)基本目標

--生鮮乳生產能力穩定增長。2013年，全國奶牛存欄達到1500萬頭，奶類產量達到4800萬噸，成母牛平均單產水平提高到5.7噸;100頭以上奶牛規模養殖比例達到35%，奶牛粗飼料質量顯著提高。奶水牛和奶山羊發展取得突破。

--乳品質量安全水平顯著提高。生鮮乳生產符合《生鮮乳生產技術規程(試行)》，乳制品企業實行《乳制品企業良好生產規范(GB 12693)》，嬰幼兒乳粉生產企業全面實施危害分析與關鍵控制點(HACCP)(GB/T 27342)管理，質量安全保障機制更加健全，產品質量全部符合法律法規及相關標準的要求。

--生鮮乳收購站全面規范。2013年，生鮮乳收購站100%實現持證收購和標準化管理，偏遠牧區、山區的牛奶收購點和山羊奶收購點100%納入監管范圍。

--奶源生產和乳制品加工銜接更加合理。乳制品企業奶源基地和加工產能合理配置，符合《乳制品工業產業政策》的要求。2013年乳制品企業穩定可控奶源達到70%以上，初步建立生鮮乳質量第三方檢測體系。

--乳制品流通條件進一步優化。2013年，生產經營低溫產品的乳制品企業擁有完善冷鏈體系的比例達到90%以上。配送網絡覆蓋全部中小城市和90%以上鄉村。

--乳品消費群體不斷壯大。全國城鎮居民人均乳品消費不斷提高，農村居民人均乳品消費大幅度增長，"學生飲用奶計劃"在全國中小學校的覆蓋率進一步提高。

三、保障奶業持續健康發展的主要任務和建設重點

(一)優化奶業區域布局

根據市場需求、資源環境、消費習慣和現有產業基礎等因素，重點發展五大奶業產區，建立生產、加工、銷售協調發展的產業格局。五大奶業產區以加快奶牛品種改良，加強優質飼草料生產，提高奶牛單產水平，發展適度規模標準化養殖為重點，不斷提高奶牛生產水平和養殖效益;按照《乳制品工業產業政策》，合理布局加工企業，淘汰落后產能，全面提升乳制品質量，不斷提高乳制品企業自主創新能力，基本實現奶源基地建設和乳制品工業協調發展。

--東北內蒙古產區包括黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古等4省(區)，以培育奶牛大戶(家庭牧場)、規范化養殖小區、適度規模養殖場為重點，重點發展乳粉、干酪、奶油、超高溫滅菌乳等，根據市場需要適當發展巴氏殺菌乳、酸乳等產品。

--華北產區包括河北、河南、山東、山西等4省，在發展規模養殖場(小區)的同時，兼顧奶山羊生產，探索資源綜合利用新模式，重點發展乳粉、干酪、超高溫滅菌乳、巴氏殺菌乳、酸乳等產品。

--西部產區包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和西藏等6省(區)，著力發展奶牛規模養殖場(小區)，培育山羊奶、牦牛奶、馬奶、駝奶和驢奶等特色奶源基地，擴大優質飼草飼料種植，推廣舍飼、半舍飼養殖，重點發展乳粉、干酪、奶油、干酪素等乳制品，適度發展超高溫滅菌乳、酸乳、巴氏殺菌乳等產品，鼓勵發展具有地方特色的乳制品。

--南方產區包括湖北、湖南、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川等13個省(區)，重點發展適度規模養殖場，廣西、云南及其他有條件的省(區)鼓勵開展奶水牛品種改良與水牛奶產品開發，重點發展巴氏殺菌乳、干酪、酸乳等產品，適度發展煉乳、超高溫滅菌乳、乳粉等乳制品，大力開發水牛奶加工等具有地方特色的乳制品。

--大城市周邊產區包括北京、天津、上海和重慶等4個直轄市，著力培育高產奶牛核心群，提高奶牛育種選育水平，推進標準化生產，全面開展糞污無害化處理和資源化利用，大力發展都市型乳業，主要發展巴氏殺菌乳、酸乳等低溫產品，適當發展干酪、奶油、功能性乳制品。

(二)加強良種繁育及推廣

實施奶牛群體遺傳改良計劃，建立高產奶牛核心群，開展奶牛生產性能測定和種公牛遺傳評估，加快實行奶牛良種登記、標識管理制度。加強對奶牛改良工作的指導，推廣人工授精、胚胎移植等繁育技術，不斷提高奶牛單產水平，改善生鮮乳質量。

--構建高產奶牛核心群。以種牛引進、遺傳資源開發利用、基礎設施建設為重點，加強奶牛原良種場建設，選育高產奶牛核心群，提高核心養殖場的生產水平和供種能力。

--提升種公牛站生產經營能力。加大種公牛站設施改造和先進生產設備配備力度，健全種公牛遺傳評定和后裔測定體系，加快推進種公牛站改制，成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，提高種公牛自主培育能力和優質凍精供應能力。

--健全生產性能測定體系。加強奶牛生產性能測定中心、奶牛改良中心基礎設施建設和儀器設備更新，完善有關奶牛生產性能測定、品種登記和改良的技術及管理標準，奠定奶牛品種改良的技術基礎，加強對奶牛改良工作的指導。

--完善優質凍精推廣體系。加強奶牛配種站點液氮罐、液氮運輸車、改良配種器材配置以及配套基礎設施建設，開展人工授精技術人員培訓，進一步完善奶牛優質凍精推廣體系。

(三)發展奶源生產基地

以奶牛養殖大縣為依托，帶動奶源基地發展，構建穩定的奶源生產集群。加強標準化規模養殖場(小區)建設和優質飼草料基地建設，加快推進奶源基地生產方式轉變。發展奶農專業合作社，提高奶農組織化程度和生產經營能力。推動龍頭企業建設自有奶源基地和學生飲用奶奶源基地。

--增強奶牛養殖大縣綜合生產能力。以奶牛養殖大縣為依托，發展標準化規模養殖，規范投入品使用，增強防疫服務能力，加強環境保護，從源頭上保證生鮮乳質量安全。

--發展奶牛標準化規模養殖場(小區)。加強養殖場和養殖小區圈舍、水、電、路等基礎設施建設，糞污處理、疫病防控、飼草料貯存(或青貯)等配套設施建設，全混合日糧(TMR)飼養、擠奶、良種繁育、生鮮乳質量檢測等設備配置，推進規模化奶牛養殖場良好農業規范(GAP)認證，提高標準化生產水平。

--建立優質飼草料生產基地。建立奶牛青綠飼料生產基地，示范推廣全株玉米青貯，鼓勵發展專業性青貯生產經營企業和大戶，為奶牛養殖提供充足的青綠飼料資源。充分利用中低產地、退耕地、秋冬閑地等土地資源，大力發展苜蓿等高產優質牧草種植。在有條件的地區發展人工飼草地。

--發展奶農專業合作社。積極安排資金，扶持奶農專業合作社發展，發揮其為奶農提供服務和維護奶農利益等方面的作用。繼續推進科技入戶，開展實用技術培訓，提高奶農素質。

(四)完善乳品質量安全監管體系

繼續推進生鮮乳收購站清理整頓，規范生鮮乳收購站建設，改善基礎設施條件，推行標準化、規范化經營。完善乳品質量安全標準體系，建立健全檢驗檢測和監管體系，提高執法能力，嚴厲打擊違禁添加行為，保障乳品質量安全。

--建設標準化生鮮乳收購站。支持乳制品企業、奶農專業合作社、奶牛養殖場對個體和流動生鮮乳收購站點進行改造、合并或重組，加大生鮮乳收購站擠奶設備、專用生鮮乳運輸車等設施設備的更新改造力度。推進生鮮乳收購站標準化管理，配備必要的檢驗檢測儀器設備和監控設備。

--完善生鮮乳質量監測體系。建立國家生鮮乳質量安全中心，健全由國家、區域、省和縣四級檢測機構組成的檢驗檢測體系，提高檢測能力。實施生鮮乳質量安全監測計劃，開展質量安全監測和風險評估，嚴厲打擊生鮮乳收購環節添加違禁添加物的行為。建立全國生鮮乳收購站監督管理信息系統，初步建立生鮮乳第三方檢測制度。

--提高乳制品企業質量安全管理水平。乳制品加工企業根據原料檢測、生產過程動態檢測、產品出廠檢測的需要，配置在線檢測、快速檢測及其它先進檢驗設備。對乳制品生產實施全程標準化管理和質量控制，實行《乳制品企業良好生產規范(GB

12693)》，嬰幼兒奶粉生產企業實施危害分析與關鍵控制點(HACCP)(GB/T 27342)管理。

--完善乳制品質量安全監管制度。建立和完善乳制品檢驗制度、產品質量可追溯及責任追究制度、問題產品召回和退市制度、食品質量安全申訴投訴處理制度。加強乳品質量安全風險評估，完善國家乳品質量安全標準體系。加強乳制品工業企業誠信體系建設。全面清理乳制品添加劑和非法添加物，嚴厲打擊乳制品加工中添加違禁物的行為。

(五)提升乳制品加工與流通能力

全面落實乳制品工業產業政策，嚴格行業準入，提升裝備水平，加強冷鏈體系建設，培育一批骨干企業，形成資源配置合理、技術水平先進、產品結構優化、市場應對得力的現代乳制品加工與流通產業體系。

--有序發展乳制品工業。乳制品工業新建和改擴建項目，必須符合《乳制品工業產業政策》中規定的行業準入條件，項目建設按國家有關規定履行手續，防止盲目投資和重復建設。已建加工項目(企業)未達到《乳制品工業產業政策》要求的應限期整改。鼓勵企業通過兼并、重組等方式整合資源，形成以市場為導向的合理經營規模，加快淘汰落后產能。

--提升技術與裝備水平。推進乳品加工設備國產化，重點研發大型乳粉生產、低溫噴霧干燥、干酪生產、膜過濾、滅菌及無菌灌裝成套設備等關鍵設備。發展和應用膜分離技術、生物技術、冷殺菌技術、直投發酵劑技術等高新技術，以及紙塑復合無菌包裝、多層共擠高阻隔性復合材料、可持續性綠色包裝等材料。

--優化乳制品產品結構。大力發展干酪、發酵乳、功能肽產品等適合不同消費需求的產品，逐步改變以液態乳為主的產品單一局面。積極發展高品質、市場需求量大的乳制品，如脫脂乳粉、乳清綜合利用產品等。根據市場需求開發乳蛋白、乳糖等精深加工產品。

--改善乳制品冷鏈流通條件。加強大中型乳制品企業、專業化物流企業低溫設施建設，建設以原料奶收購、加工及乳制品儲藏、運輸、銷售等全部環節實行低溫控制的冷鏈物流體系。建立健全乳制品標準化冷鏈管理制度。

四、保障奶業持續健康發展的主要政策和措施

(一)加大對奶業發展的投入

大力實施奶牛良種補貼、飼草收貯加工、糞污處理和擠奶機械購置補貼以及種奶牛場和標準化規模養殖場(小區)建設等各項扶持政策，加強對奶業的扶持和保護。完善奶牛保險制度，降低養殖風險。加大對奶牛養殖大縣的扶持。鼓勵和扶持牧草良種推廣和優質飼草料基地建設。加強對奶牛養殖農戶、奶農專業合作社和乳制品企業的信貸支持。積極發揮公共財政資金的引導作用，吸引社會資本投資奶業，建立多元化投融資機制，為奶業持續健康發展注入活力。

(二)加快奶業科技研發與推廣應用

進一步提高奶業科技研發和應用水平，不斷完善現代奶牛產業技術體系建設，加強奶業技術服務平臺與推廣體系建設。鼓勵相關部門、大專院校、科研院所和企業，依托國家科技計劃和重大工程項目，聯合開展奶業領域的重大科技研發活動，加快奶業科技進步。擴大奶牛科技推廣服務實施范圍，大力推廣科學飼養等先進適用技術。扶持奶農專業合作組織，加強生鮮乳收購、人員培訓、疫病防治、良種繁育等社會化服務。

(三)切實加強奶牛疫病防控

堅持生產發展和防疫保護并重的方針，加強奶牛的疫病防控，健全奶牛布氏桿菌病、結核病和口蹄疫等傳染病的國家撲殺制度，積極開展奶牛疫病的凈化，提高奶牛疫病撲殺補貼。強化定期監測和重大傳染病強制免疫，建立奶牛免疫檔案。指導奶牛養殖戶實施科學的防疫措施，建立完善的消毒防疫制度。加強乳房炎、蹄病等常見病的防治，通過轉變飼養方式、推廣新疫苗和獸藥等措施，逐步降低奶牛常見病的發病率。

(四)強化奶業監管能力

貫徹落實食品安全、乳品質量安全監督有關規定，加強乳品質量安全監管能力建設，健全國家、省、市、縣四級監督管理體系，完善乳品質量安全監督管理制度，明確監管人員，保障工作經費，提高執法能力。各部門按照職責分工，各負其責，密切合作，形成合力，確保乳品質量安全監管無縫對接。建立健全乳品質量安全舉報投訴工作機制，暢通社會監督渠道。

(五)做好奶業發展的調控和引導服務

加強生鮮乳生產、乳品市場和乳制品進出口等預警預測系統建設，強化信息發布，引導奶牛養殖場戶和乳制品加工企業適時調整生產結構。采取多種措施，支持奶農專業生產合作社建設，通過引導散養戶"進區入園"等方式，發展適度規模化生產。進一步擴大國產乳粉收儲規模，完善乳粉臨時收儲政策，合理運用國際通行規則，減緩乳粉進口沖擊，開展產業損害調查，建立救助補償機制。完善生鮮乳價格協調機制和收購合同制度，鼓勵各地推行生鮮乳第三方檢測和按質論價。嚴格執行鮮乳、純乳和復原乳標識制度，規范液態奶生產經營秩序。充分發揮各級奶業協會的作用，加強行業自律，推動企業誠信體系建設。

(六)提振消費信心，擴大乳品消費

加強正面報道，加大宣傳力度，主動引導輿論，為奶業發展營造良好的輿論氛圍。及時、主動、客觀公布加強乳品質量安全監管的政策措施和乳品質量安全狀況，科學回應社會關切，提振消費信心。繼續推行"學生飲用奶計劃"，加大推廣力度，完善管理體制和運行機制，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。積極開拓中小城市和農村奶類消費市場，普及乳制品知識，倡導乳品科學消費，依托企業購銷網點和"萬村千鄉"等工程，加大乳制品采購力度，做好配送工作。

五、環境保護

貫徹落實國務院《關于加快發展循環經濟的若干意見》，以及國務院辦公廳轉發的《關于加強農村環境保護工作的意見》，遵循預防為主、防治結合、綜合利用的原則，推行奶業廢棄物減量化、無害化和資源化利用。通過全面規劃，合理布局，加強監管，推動糞便等廢棄物污染防治和綜合利用設施建設，實現奶業與生態環境的協調發展。

(一)區域布局符合環境條件要求。充分考慮各地環境狀況，不在環境敏感的水源保護區、風景名勝區、自然保護區的核心區和緩沖區、城鎮居民區等人口集中區域和法律法規規定的其他禁養區發展規?；B殖場(小區)。新建、改擴建乳制品加工項目和奶源基地建設應依法進行環境影響評價，落實環境保護"三同時"要求。

(二)提高資源利用率，減少廢棄物產生量和環境污染。嚴格執行土地管理制度，推進養殖場(小區)標準化改造，推廣清潔養殖模式，推廣應用糞便耗氧堆肥和沼氣處理等綜合利用技術，提高乳制品加工廠和奶源基地廢棄物無害化處理和資源化利用率。提倡乳制品包裝簡潔化、多樣化，鼓勵企業使用可回收、易降解的環保包裝材料，減少包裝材料使用量，控制包裝廢棄物的產生量和排放量。

(三)充分考慮環境承載能力。農區要充分考慮周邊土地消納能力和糞污處理能力，大力推進農牧結合，確定適當的養殖規模。牧區和半牧區大力推行舍飼、半舍飼圈養，嚴格實行草畜平衡制度，實現草原生態保護和生產發展相協調。

(四)加強環境監管。嚴格執行國家和地方相關環保及清潔生產等法律法規和標準，建立奶業產地環境監測體系，及時監督和跟蹤規劃實施后的環境效果。