保障能源安全是“帝王原則”

【中國廚房設備網】保障能源安全是能源法的一項基本原則，被譽為“帝王原則”，是能源立法應首要考慮的核心價值。一國的能源法律制度以及能源政策與能源戰略目標都應在能源安全價值的指引下具體制定或設立。

《能源法》本質上是能源安全法

能源安全不僅關系國家的經濟安全，還關系國家的政治安全、軍事安全和社會安全，是整個國家安全體系中至關重要的組成部分。20世紀70年代兩次石油危機之后，各國能源立法都把能源安全作為首要考慮的因素，健全和完善能源法律體系是許多國家保障能源安全的通行做法。在我國，能源法律體系的建立與完善應當成為保障能源安全的最有力的制度支撐。其中，作為能源領域基本法地位的《能源法》則是能源安全保障法律體系中的支柱，整個《能源法》都應該圍繞保障能源安全這一目標來安排制度、作出規定。遺憾的是，《能源法》在我國長期處于缺位狀態，造成我國能源安全保障法律體系一直“群龍無首”。

就內容而言，《能源法》本質上是一部能源安全法。國家能源戰略的編制、評估和修訂，能源規劃的制定、實施與監督等，都是以確保能源安全為重要目標的；能源資源的合理開采，清潔能源、替代能源等開發利用，民用核能的利用及廠址保護、核廢物處理，能源基地的建設，能源加工轉換項目的準入，能源企業的安全環保義務等，都緊緊圍繞能源安全這條主線，協調能源安全與環境保護的關系；能源供應，包括能源供應市場及主體、能源供應業務準入、基礎設施建設、能源輸送管網設施開放、能源基礎設施保護等，是傳統的能源安全的主要內容；能源節約、能源應急措施以及能源儲備，這是從另一個視角來實現能源安全，也是保障能源安全的有效措施；農村能源的發展與服務是目前以及未來能源安全關注的重點；能源領域的國際合作是保障能源供應安全的主要渠道，能源科技、能源綜合管理等則是實現能源安全不可或缺的重要手段。

由于《能源法》至今尚未出臺，能源戰略規劃、結構調整、能源監管、能源儲備、能源應急、農村能源、能源改革等這些保障能源安全的重要舉措不能上升為法律，許多規定仍以國家能源政策的形式出現，但政策畢竟不是法律。而且，“龍頭法”不出臺，旗下的能源單行法律法規修訂也難以進行。無疑，這種局面對于應對我國日益嚴峻的能源安全形勢是不利的。

能源安全需要“質”“量”統一

能源安全屬于國家安全中的非傳統安全范疇，其內涵經歷了一個不斷演化的過程。1974年11月，國際能源機構(IEA)在石油危機中宣告成立，并首次提出了以穩定原油供應和合理價格為中心的能源安全概念，即在任何情況下，通過各種方式以可以承受的價格獲得充足的能源。有國外學者在這基礎上總結，能源安全是公民、社會和國家對一次能源與電力的可靠和連續供應免受內外威脅的一種保障狀態，它反映了保持國家安全和經濟安全的必要程度。所以，能源安全的內涵剛開始強調的是能源供應安全，僅僅是對“供應安全”的理解略有不同。

20世紀80年代中期以后，能源安全概念不斷演變，內涵不斷豐富。人們對于生態環境、可持續發展戰略等問題的關注，使得能源安全不再是單純的能源供應問題，還吸收了能源使用安全這一涵義。也就是說，現代意義的能源安全觀突破了傳統意義上能源安全的范疇，把能源生產與使用所造成的環境污染的治理，納入能源安全的范疇。對能源供應安全而言，指的是能源供應的穩定性，即滿足國家生存與發展正常需要的能源供給保障的連續與穩定程度，這也是能源安全的基本目標，是“量”的概念。高效的能源市場、安全的投資環境和不被扭曲的定價體系是能源供應安全的基本要素。而能源使用安全則是能源的生產與使用消費不應對人類自身的生存、發展環境構成任何威脅，這是能源安全的更高追求，是“質”的概念。因此，能源安全是一個“質”與“量”相統一的綜合性概念。雖然還有人認為，能源安全包括能源供給安全、能源價格安全、能源運輸安全和能源消費使用安全四重含義，但價格安全與運輸安全其實都已經包括在供應安全的內涵之中了，沒必要單列出來。

與能源安全的內涵相關聯，威脅能源安全的因素主要體現在能源供應和能源使用兩個方面。其中，威脅能源供應安全的因素包括資源耗竭、地緣政治危機等導致的能源實際供應中斷、市場不穩定等；威脅能源使用安全的因素包括能源需求持續增長、能源相對短缺、不合理的能源結構、能源技術落后、生態損害和環境污染等。其中主要的威脅因素是在能源開發與利用過程中產生的生態損害和環境污染。目前能源開發利用與環境保護的矛盾日益尖銳，安全問題非常突顯，能源的開發與利用一旦釀成事故都是災難性的，危害范圍廣，持續時間長，后果消除難，付出代價大。如2010年4月，英國石油公司（BP）位于墨西哥灣的鉆井平臺發生爆炸事故，造成重大人員傷亡與巨額財產損失。國內的如2010年7月發生的大連灣附近中石油輸油管道爆炸事故，2011年6月發生的、至今仍未完全封堵的渤海蓬萊19-3油田溢油事故，以及我國頻繁發生的煤炭開采過程中的礦難事故等，這些安全事故無疑超出了傳統能源安全的范圍，因此，今后的能源立法應高度重視能源開發與使用中的安全問題。

應立法重視能源與環境的協調

今后我國的能源立法，應緊緊圍繞保障能源安全這個核心，以完善保障能源安全的法律體系為目標。現在的首要任務，就是盡快推出能源法律體系的“龍頭老大”《能源法》，這是能源立法的重中之重。只有通過制定《能源法》，才能確立能源戰略與規劃的法律地位，把實踐中行之有效的綜合性、長效性能源政策上升為法律規范，協調解決事關能源發展全局的綜合性問題。增加能源供應、規范能源建設、優化能源結構、鼓勵能源節約、參與國際能源合作等都是保障能源安全的重要方面，這些內容需要得到能源基礎法層面的法律支持。

其次，需要彌補能源單行法律法規的立法空白。雖然我國已出臺了五部能源單行法律法規，但在石油、天然氣、核能、能源儲備等領域的能源單行法律法規缺位，也缺少能源公用事業法。筆者認為，從保障能源安全的角度，目前最緊迫的應該是制定《核能安全法》與《能源儲備法》。就前者而言，核電安全一直是能源安全的重點與難點，2011年3月因地震海嘯引起的日本福島核電站事故發生后，核電安全問題引起了國際社會的廣泛爭論，德國聯邦議會迫于形勢在6月30日投票批準了放棄核能的議案，德國也因此成為第一個立法退出核電的工業大國。反觀我國，核電發展速度和規劃都極具雄心，使人不得不對我國的核電安全擔憂，無論是監管機制、應急措施和核能政策的制定實施，都需要有一部《核能安全法》作為制度保障。就后者來說，能源儲備是維護國家能源安全的直接手段，建立我國能源儲備體系，可大大提高能源供應的安全系數，有利于我國在國際政治經濟中處于主動地位，在國際能源市場動蕩不安的形勢下，我國應盡快出臺《能源儲備法》，把能源儲備工作納入法制軌道。

最后，除了能源單行法律法規的制定與修訂，還應該重視能源相關法律法規的完善。我國有《環境保護法》、《礦產資源法》等三十多部能源相關法律，它們也是能源法律規范的淵源之一。能源單行法律與相關法律共同組成了一個完善的能源安全保障法律體系。這其中的重點，是加強能源法與環境法的協調。鑒于能源與環境問題的日益突出，能源立法應當重視能源在開發、運輸、消費過程中的安全問題，防治對環境的污染與生態破壞，把能源安全與環境保護結合在一起進行考慮，協調能源法與環境法兩者之間的利益關系。就我國而言，在能源發展過程中，應高度重視維護人民的生命、財產安全，堅決遏制重特大能源安全事故頻發勢頭。其實，能源安全與環境安全目標是一致的，而這方面我國尚余大量立法空白，許多法律制度需要完善，因此，正確處理好能源發展與環境保護之間的關系，協調兩者立法大有可為。

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