行政許可的概念、性質和作用

根據《行政許可法》第2條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其它組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可又稱行政審批，作為行政機關的一種行政行為方式，是指“在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為。” 對于行政許可，有各種理論和觀點。概括起來有三種：一種是解禁說，普遍禁止的解禁。第二種觀點是賦權說，即國家通過行政許可，賦予被許可人特定的權利。第三種觀點是賦權和解禁統一說，認為行政許可是一個事物的兩個方面，對被許可人來說，是一種賦權，因為取得了從事某種活動的權利;但對未獲得許可的人來說，是一種解禁，未經許可，不得從事許可活動。行政許可制度涉及到兩個關鍵性環節，一個是行政許可的范圍，即法律禁止的范圍。行政許可的前提條件是法律禁止，沒有法律禁止就不會有行政許可的存在。國家為了公共秩序、公共利益的需要，經常要設立某一領域或某一事項禁止一般人從事，只有具備一定的條件或資格，經過行政機關批準，方能解除這種禁止。另一個是行政許可的程序。行政許可程序的啟動在于行政相對人提出申請。只有當行政相對人提出申請，行政主體批準了這種申請，那么才意味著解除了法律的禁止，行政相對人因此取得了從事某種活動或實施某種行為的權利或資格。從形式上說，行政許可是依申請的行政行為。所謂“依申請”是指只有相對一方當事人提出申請，行政機關才能審查，并決定是否頒發許可證。沒有相對一方當事人的申請，行政機關不得主動為之。從性質上說，行政許可是具有法律意義的行政行為。行政機關根據相對方當事人的申請，必須依照法定的程序進行。

行政許可的存在前提在于國家的法律禁止。這里的法律禁止指的是法律的一般禁止，而不是絕對禁止。如果是國家絕對禁止的事項當然也就不存在解禁的問題。法律的一般禁止既包括法律的明確禁止，也包括法律不明確禁止兩種形式。對于行政許可的深入探討直接涉及到行政許可的性質問題。對于行政許可的性質，目前學界主要有“特許或特權說”、“賦權說”、“解禁說”或“權利恢復說”、“折衷說”、“驗證”或、“確認說”、“命令說”、“形式、實質兩分說”等。筆者認為，這些說法都有一定道理，而且都從一定層面反映了行政許可的特性。并且，對于行政許可性質認識應該綜合起來進行考察，不能僅僅從某一個方面去試圖揭示其性質，這樣也不能真正揭示其性質。另外，行政許可制度是行政主體采用事前監督和控制的一種重要方式，通過事前監督和控制，把一些不符合要求的主體排除在外，從而維護國家利益、公共秩序和社會秩序。實施行政許可制度，行政主體必須支付高額的行政成本，并且承擔行政人員利用行政許可權進行尋租的風險。

行政許可是行政主體通過頒發許可證或者執照等方式對國家事務和社會事務進行管理和控制的一種方式，行政許可被越來越廣泛地用于國家和社會的管理領域，如工商行政管理中的營業執照，環境保護中的排放污染物的許可證，食品、藥品生產經營許可證、進出口許可證等。應該指出，行政許可作為一種較為常見的行政行為方式，實際上也是一把雙刃劍。從積極方面而言，主要有以下作用：有利于加強國家對社會經濟活動進行宏觀管理，實現從直接管理到間接管理的過渡，協調行政主體和行政相對人之間的關系。有利于保護廣大消費者及人民大眾的權益，制止不法經營，維護社會經濟秩序和生活秩序。有利于保護并合理分配和利用有限的國力資源，搞好生態平衡，避免資源、財力及人力的浪費。有利于控制進出口貿易，發展民族經濟，保持國內市場的穩定。有利于消除危害社會公共安全的因素，保障社會經濟活動有一個良好的環境。完善和健全的行政許可制度，有利于防腐倡廉，保證行政機關依法行政，大大提高行政效率。行政許可制度在具有其優越性，積極作用的同時;也不可避免地帶有一定的局限性，具有消極作用，主要表現在：其一，導致壟斷和財富的“合法轉移”;其二，導致管制者為被管制者所“俘虜”;其三，限制競爭和阻止創造性經濟的發展;其四，導致低效率和滋生腐敗;其五，導致行政許可的自我增殖和“官本位”思想的強化;其六，導致公眾把某些非法行為民俗化、合情化，從而架空法制經濟的根基。正因為行政許可所具有的積極和消極兩方面的作用，就需要我們正確認識行政許可作用，以便更好地發揮其積極作用，避免或者消除其負面效應。這反映在立法方面，就需要立法者正確認識行政許可的作用，既不能人為地夸大許可作用，也不能忽視或者否認許可作為宏觀調控手段在彌補市場缺陷或者社會發育不全方面的重要作用。立法時應把一些必須通過許可方式規定的事項，納入到許可的范圍，可納入可不納入的，盡量不納入;可以通過其它途徑解決的，如社會自行調控的，就不通過許可來解決，從而減少國家對于經濟生活、社會生活的干預。通過行政許可改革，要不斷還權于市場，還權于社會，就是要不斷地給企業松綁，給社會松綁，給它們提供一個相對自由發展的空間。因為行政許可是禁止的解除，其前提條件是禁止一般人從事該項活動，因此，它是對自由的限制。另外，行政許可是以禁止為前提，但禁止的目的不是為了禁絕，而只是一種限制，對不符合條件者是限制，但對符合條件者提供良好的環境。當然條件既包括形式上的條件，也包括實質性的條件。形式上的條件如對于不同國籍的公民或組織給予不同的待遇，某種行業必須由本國人從事。實質上的條件，如從事某種行業所必須的能力和資質。在行政許可領域經常出現，具體實質條件而不具備形式條件的企業。隨著對外交往，形式條件要求在逐步松動，如目前對內外資企業實行國民待遇，實際上就是逐步取消這種形式上國籍限制。